Finanszírozási zárványok
2008. október 4. 10:03

A demokratikus politikai rendszerekben működő pártok leképezik a társadalmi mozgásokat, valamint hatnak a társadalmi folyamatok alakulására. A hatás-ellenhatás viszonyrendszerében igen fontos a pártok transzparens működése. Alkotmányunk úgy fogalmaz [3. § (2) bek.], hogy a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. Ezt a feladatot egy átlátható és számonkérhető pártfinanszírozásnak kell biztosítania, amely a magyar közéletben egyáltalán nincs meg. A pártfinanszírozás a rendszerváltás óta agóniáját éli. Az alábbiakban a problémakör egy szűk metszetével, a pártalapítványokkal foglalkozunk.

A 2003-ban megalkotott pártalapítvány finanszírozási-rendszer alkotmányellenesen működött, amíg az Alkotmánybíróság meg nem semmisítette 2008 áprilisában a vonatkozó rendelkezéseket. Bár a mulasztásos alkotmánysértést a politikai erők 2008. szeptember 22-én látszólag kiküszöbölték, azonban a helyzet tovább romlott: bebizonyosodott, hogy a pártok kompetenciája a problémák pillanatnyi (tüneti) kezelésén és deklaratív nyilatkozatok megtételén nem terjed túl, nem mernek hozzányúlni a pártalapítványok (s általában a pártfinanszírozás) szövevényes rendszeréhez. 

A pártalapítványok helyzetét három oldalról járjuk körül: elhelyezzük a pártalapítványokat a pártfinanszírozási rendszer problematikájában, értelmezzük a változó jogi szabályozást, végül pedig értékeljük a kialakult helyzetet.

Politikai alapítvány/pártalapítvány

A demokratikus berendezkedésű államokban jogos igényként merül fel a politikai aktorok állami támogatása (a közép-kelet-európai térség államinak nagy részében – így Bulgáriában, Csehországban, Észtországban, Lengyelországban, Litvániában, Szlovákiában, Romániában és hazánkban – van állami pártfinanszírozás). A magyar Alkotmánybíróság is hangsúlyozta, hogy Magyarországon jelenleg a pártok költségvetési támogatására szükség van ahhoz, hogy a politikai pártok el tudják látni az Alkotmány 3.  § (2) bekezdésében rögzített feladataikat. Nemzetközi összehasonlításokból kiderül, hogy (a pártok hivatalos állami támogatásán túlmenően) kiegészítő állami támogatások több formában nyújthatóak a pártoknak: adható a pártok alszervezeteinek (Svédország, Spanyolország); közvetlenül a jelölteknek (Franciaország, Olaszország); a párt-médiáknak (Svédország, Olaszország); végül a pártközeli (politikai) alapítványoknak (Németország, Hollandia ). A magyar pártok állami támogatása ma lényegileg átveszi ezt a többkomponensű támogatási struktúrát. Így a hazai pártok finanszírozása háromosztatú: a korlátozás nélkül elkölthető alaptámogatásból, a kampányfinanszírozásból és az oktatási, kutatási célra fordítható, a pártalapítványoknak juttatott támogatásból. A 2003-ban intézményesült (2003. évi XLVII. törvény és a módosult 1989. évi XXXIII. törvény a pártok működéséről és gazdálkodásáról) hazai pártalapítványi rendszer tehát német mintára alakult ki.

A kiindulópont az volt, hogy a napi politika verseny nyomásában a pártoknál nagy a késztetés arra, hogy minden rendelkezésükre álló erőforrást a rövidtávú célok finanszírozására fordítsanak. Azonban a jól működő demokrácia szempontjából létfontosságú, hogy a pártok megfelelő közpolitikai felkészültséggel és olyan szakértői bázissal rendelkezzenek, amely a napi politikai küzdelmektől védetten készíthet koncepciókat. A magyar konstrukció azonban kezdettől fogva terhelt volt azzal, hogy az alapítványt úgy kezelték, mint a párt szerve, holott az az alapítótól szervezetileg és jogilag egyaránt elkülönülő, önálló jogi személyről van szó. Ezt a függőséget fejezi ki a pártalapítvány elnevezés is, holott szerencsésebb lenne a német terminológia (és attitűd) alkalmazása, ahol politikai alapítványról (politische Stiftung) beszélhetünk. Ez a szemantikai hiátus önmagában nem jelentene akkora problémát. Az igazi gond az, hogy nem csak az elnevezés, hanem a finanszírozás szintjén is összekapcsolódik a párt és az alapítvány. Abból indultunk ki, hogy a pártfinanszírozás részét képezi a pártalapítványoknak jutatott költségvetési támogatás, erről ír a hazai szakirodalom és maga az Alkotmánybíróság is.

A jogi szabályozásból azonban ez nem következik, hiszen a támogatásokat nem a párt, hanem az alapítvány kapja. Ez a függő viszony visszásság forrása lehet, hiszen a pártalapítványok a pártokat burkolt dotációkban részesíthetik (nem úgy, mint Németországban, ahol törvény tiltja a pártoknak adomány elfogadását pártalapítványtól). Hazánkban a financiális összefonódást erősíti a személyes kapcsolat is: az alapítvány  pénzügyi-gazdasági működésének  az  alapító  politikai párttól  való elkülönülése ellen hat, hogy az alapítvány kezelő szervének tagjait az alapító párt képviselőcsoportjának vezetője  jelöli ki, továbbá lehetőség van arra, hogy  az alapító  párt  tagja  vagy állami vezető az  alapítvány kezelő szervének tagja legyen, így a pártalapítványok kuratóriumaiban pártelnökök, országgyűlési képviselők és kormányzati tisztviselők is helyet kapnak. A pártok és a közhatalom szétválasztására vonatkozó Alkotmány 3. § (3) bekezdése sérül, ha a pártot segítő alapítvány a költségvetési intézményektől érkező támogatást valójában nem a törvényben megjelölt (tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási) célra használja, hanem közvetlenül az alapító párt finanszírozására.

A törvénynek ezért megfelelő garanciát kell nyújtania arra, hogy az alapítványhoz csatlakozók vagyoni hozzájárulása, valamint az alapítványhoz beérkező anyagi támogatás nem válik a pártot a megillető állami támogatáson felüli burkolt költségvetési támogatássá. Jelenleg a 2003-as szabályozás nem zárja ki, hogy az alapítványhoz költségvetési szervek csatlakozzanak, vagy költségvetési szervek az alapítványokat az őket megillető összegen felül támogassák. Az alapítványok mind névtelen adományokat, mind a törvényben meghatározott nyilvánosságra hozatali kötelezettséget teremtő összeget meghaladó adományokat szabadon elfogadhatnak. A törvény rendelkezései tehát nem garantálják, hogy a pártalapítványok a vagyonukat valóban a törvényben meghatározott célokra (kutatásra, oktatásra) fordítják.  Az alapítványok szakmai tevékenységükről nem kötelesek számot adni.  A nyilvános (részletes) beszámolók hiánya viszont azt eredményezi, hogy a pártalapítványok gazdasági viszonyai nem átláthatóak.

Korrekciós kísérletek – közhatalmi reakció

2007 májusban a Méltányosság Poltikaelemző Központ a Védegylettel, az Eötvös Károly Közpolitikai Intézettel és a Nézőpont Intézettel közösen „pártfinanszírozási stafétát” indított útjára a pártfinanszírozás (így az alapítvány-finanszírozás) rendbetétele érdekében. A későbbiek során további intézmények is csatlakoztak a stafétához, s kialakult egy olyan szellemi-politikai légkör, amely komoly finanszírozási reformmal kecsegtetett. Az aktuálpolitikai fordulat (a kormányfő hiteltelenedése; a szakpolitikai reformok kisiklása; a szociális népszavazás; a kisebbségi kormányzás) azonban lesöpörték az asztalról az elért eredményeket és a megindult ötpárti egyeztetés (amely talán eleve kudarcra volt ítélve) zátonyra futott.  Védegylet az Alkotmánybírósághoz fordult azzal, hogy a párttörvény és pártalapítványi törvény több ponton alkotmányellenes.

Az Alkotmánybíróság részben helyt adott az indítványnak. Megsemmisítette [62/2008. (IV. 30.) AB határozat] a párttörvénynek azon rendelkezéseit, amelyek hátrányos megkülönböztetést tartalmaztak (azok az alapítványok kaptak addig teljes költségvetési támogatást, amelyeket olyan, a parlamentben frakcióval  rendelkező párt alapított, amelynek képviselői az Országgyűlésben  legalább  két,  egymás   után következő országgyűlési  választást követően is képviselőcsoportot  alakítottak,  és  amelyeknek  alapító  okirat szerinti   célja  a  politikai  kultúra  fejlesztése  érdekében történő   tudományos,  ismeretterjesztő,   kutatási, oktatási tevékenység folytatása volt; továbbá azon alapítványok is kaptak volna alaptámogatást, akik alapító pártjai ugyan kiestek a parlamentből, de  előzőleg legalább két, egymás utáni ciklust benn töltöttek; visszásság volt még, hogy az újonnan bekerülő pártok alapítványai csak alaptámogatást kaptak volna).

A taláros testület bővítette az alapítványok feletti ellenőrzési jogkört (lehetővé téve az ügyész törvényességi felügyeletét és az államigazgatási szervek gazdasági-pénzügyi felügyeletét): megállapítva, hogy a pártalapítvány törvény alkotmányos indok nélkül hozta kedvezőbb helyzetbe a pártalapítványokat az egyéb alapítványokhoz képest. Végül az Alkotmánybíróság kifejezte, hogy az Országgyűlés mulasztásos alkotmánysértésben van, mert nem alkotott megfelelő törvényi garanciákat a pártalapítványoknak juttatott támogatásoknak a törvényben meghatározott alapítványi célokra való fordítására. Az Donáti utcai bírák 2008. szeptember 30-ig adtak haladékot a parlamentnek, amely „készségesen” eleget tett kötelességének (jelezzük, hogy a jogalkotók más esetben évekig is fenntarthatják a hasonló jogsértő állapotot). A képviselők 2008. szeptember 22-én csaknem egyhangúlag fogadták el az Alkotmányügyi Bizottságnak azt a javaslatát, amelynek értelmében 2008 októbertől – ahogy a sajtóban gyakran fogalmaztak – „az eddigi mandátumarányos helyett szavazatarányossá” válik a pártalapítványok költségvetési támogatása.

A pártalapítványok finanszírozása azonban összetettebb módon változott: a támogatás ezentúl nem differenciált (alaptámogatás, mandátumarányos kiegészítő támogatás, eseti támogatás); az a pártalapítvány kaphat támogatást, amelyet olyan párt alapít, amely jogosult költségvetési támogatásra (az országgyűlési választásokon a szavazatok 1%-át elérte); a költségvetési támogatás az alapítványt az azt alapító pártra, valamint e párt jelöltjeire az országgyűlési képviselők utolsó általános választásán az első érvényes fordulóban leadott szavazatok arányában illeti meg. A képviselők kiküszöbölendő az alkotmányellenes állapotot kötelezővé tennék az alapítványoknak, hogy beszámoljanak tevékenységükről a nyilvánosság előtt, továbbá az Állami Számvevőszéket ruháznák fel azzal, hogy visszafizettesse a törvénytelen célokra felhasznált támogatást.

Szemléletváltást

Hazánkban a pártfinanszírozás és a pártalapítvány-finanszírozás rendszere összefonódik. Alapítványt finanszírozni annyit jelent, mint egy pártot támogatni. Ezt a szakirodalom és az Alkotmánybíróság is elismeri, hiszen a pártfinanszírozás egyik válfajaként tételezi. A 2003-as pártalapítványi nóvum lényegében kudarcba fulladt: nem a német mintát követtük, ahol a pártok a demokrácia prosperitása végett működtetnek alapítványokat. Nálunk a pártalapítvány a párt „nyúlványa” lett. Alapvető paradigmaváltás szükségeltetik: a pártalapítványi rendszert politikai alapítványi rendszerré kell szervezni. A pártfinanszírozás minden egyes eleme összefügg: a pártalapítványi szabályozás rendezetlensége lehetőséget biztosított arra, hogy a pártot támogató üzleti körök az alapítványok mögött megbújva támogassák a politikai erőket. Nem szabad megengedi azt, hogy a pártalapítványi rendszer a pártokba áramló szürke és fekete pénzek forrása legyen.

A kezdeti cél (egy olyan szakpolitikai hátország kiépítése, amely alkalmas a politikusok képzésére, támogatására, az utódok kinevelésére és egyáltalán a politikai szocializációra) homályba vész. A politikusok felelőssége lenne egy transzparens és méltányos támogatási rendszer kiépítése. A döntéshozók azonban csak tüneti kezelést adnak: megszüntették a pártalapítványi kör kapcsán felmerült deficitet, azonban adósak maradtak a rendszer reformjával  (személyi összefonódás kiküszöbölése, integrált blokkoló mechanizmusok kiépítése az alapítványtól a párthoz való „pénzfolyás” megakadályozása végett). A politika ismét önmagára tekintett. A még ki nem hirdetett törvényjavaslatban megfogalmazott intézkedések nem jelentenek megoldást a pártalapítványi visszaélések részletezett problémáira. Az alapítványok beszámolói nyilvánosak lesznek, azonban a törvény által tervezett „rövid tartalmi beszámolók” aligha alkalmasak arra, hogy átlássuk e szervezetek működését. Az ÁSZ jogkörének bővítése pozitív irány, azonban a valódi reformot itt is az Alkotmánybíróság hozta az államigazgatási ellenőrzés lehetőségével. Az Állami Számvevőszék ellenőrzi az alapítványok gazdálkodását, de korántsem azzal az alapossággal, ahogyan kellene. Törvényi szabályozás szükségeltetik a pontos ellenőrzési paraméterekről, jogokról és kötelezettségekről.

A pártok hosszú távon „önmaguk alatt vágják a fát”. Számtalan felmérés kimutatta a hazai politika apátiát, a mérhetetlen kiábrándultságot. Jelenleg a pártok nem képesek ellátni alkotmányos kötelességeiket, nem működnek közre a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. A jelenlegi finanszírozási rendszer bővítetten termeli újra azokat a negatívumokat, amelyek ellen a politikai elit (csupán) verbális harcot folytat. Egy helyesen működő pártalapítványi struktúra éppen arra hivatott, hogy a jövő nemzedékek politikai szocializációját egy szellemileg magasabb szinten szolgálja, ne pedig arra tanítson, hogy hogyan lehet átláthatatlan módon állami pénzhez jutni. Paradigmaváltás kell a pártalapítványok terén: nem szabad, hogy financiális zárványok maradjanak, hanem egy demokratikus politikai kultúra előmozdító erőivé kell, hogy váljanak.

Antal Attila
Címkék:
  • Soros legyőzte Budapestet
    Lehet persze hőbörögni, lehet hisztériázni meg reggelig antiszemitázni, mondom, hogy lehet, de ettől még a Hálózat kiválóan teljesített.
  • Budapest felett az ég
    Visszajöttek, akik annyira hiányoztak, visszajöttek, akikért megint rajongunk. Gyurcsány és az SZDSZ.
MTI Hírfelhasználó