Inkoherens és inkonzisztens elnöki vétó
Az Méltányosság Politikaelemző Központ (MPK) ezúttal a köztársasági elnöki vétó intézményét elemezte: nemzetközi kitekintésben vizsgálva meg az elnöki modelleket, s ezekben az elnöki vétó szerepét.
2009. február 14. 11:32

Az MPK már többször foglalkozott a magyar Alkotmány inkoherens rendelkezéseivel, rávilágítva arra, hogy a politikai kompromisszumok között fogant alaptörvény egy-egy disszonáns rendelkezése mennyire megtöri az egyes alkotmányos intézmények ökonómiáját.

Elnöki modell – elnöki vétó

A köztársasági elnöki vétó intézménye fontos szerepet tölt be a jog- és politikai rendszerek életében: a hatalmi ágak rendszerében ez az a „köldökzsinór”, amely a leginkább összekapcsolja a köztársaság első emberét a jogalkotó hatalommal. A különböző berendezkedések vizsgálatával három elnöki modell különíthető el:

- a (köztársasági) elnök a végrehajtó hatalom letéteményese, amely a prezidenciális köztársaságok sajátja (pl. Amerikai Egyesült Államok);

- duális megoldásként része a végrehajtó hatalomnak az elnök, de felelősségében osztozik a kormánnyal (pl. Lengyelország);

- a köztársasági elnök nem része a végrehajtó hatalomnak, reprezentatív szerepköre van (pl. Magyarország)[1].

Ezen klasszifikáció vegytiszta formája kellene, hogy leképeződjön az erős, a közepesen erős és a gyenge köztársasági elnöki megoldásokban. Azonban, ahogy az élet, úgy a jogi- és politikai rendszerek és megoldások sem jelentkeznek ilyen „vegytiszta” formában. Ennek a „keveredésnek” egyik legszembetűnőbb példája az államelnök vétó-jogköre. Az elnöki vétó a korábbi uralkodói szentesítés intézményének a liberális demokráciák által szelídített maradványa. Ugyanakkor ez az intézmény is biztosíthat erős kontrollt a jogalkotó hatalom felett. Alapvetően két formáját van egy ún. alkotmányossági vétó és egy ún. politikai vétó.

Mind a két vétó intézménye összekapcsolódik a jogszabályoknak a köztársasági elnök általi kihirdetésével. Mind a két vétó-fajta alkalmazása az adott jogszabály kihirdetése előtt történik: pontosabban a kihirdetésre a vétó alkalmazása miatt nem kerül sor (ezért is nevezhetjük a politikai vétó intézményét szuszpenzívnek, azaz felfüggesztő hatályúnak). Alkotmányossági vétó esetében az elnök az adott állam alkotmánybírósági hatáskörben eljáró[2] szervének küldi meg a jogszabályt, feltárva alkotmányossági aggályait. A politikai vétó azonban egy egészen másfajta elnöki jogkör gyakorlására ad lehetőséget. Itt lehetőség nyílik arra, hogy az elnök politikai aktorként fellépve megakassza a törvényhozás működését, s ezzel egyidejűleg primer módon kifejezze politikai véleményét. Lehetőség nyílik arra, hogy akár az alkotmányossági, akár pedig a politikai vétót blokkolják: az alkotmányőri szerepet betöltő szervnek nem feltétlenül kell osztania az elnök véleményét; a törvényhozás (általános tendenciaként minősített többséggel) szavazhat arról, hogy változatlan formában kerüljön a jogszabály kihirdetésre – ekkor az elnöknek már nincs lehetősége arra, hogy új vétóval éljen.

Amint látható az elnöki vétó intézménye (annak léte/nem léte, jogi-politikai tartalma) igen erősen befolyásolja azt, hogy milyen elnöki modell alakul ki egy adott országban. Azonban az elnöki modell is befolyásolja a vétóról való gondolkodást: egy prezidenciális jellegű országban nagyobb tere van a vétó alkalmazásának, mint egy reprezentatív államfői státusz esetében. Ez a fejtegetés magában hordozza azt, hogy akár az elnöki vétó intézményét, akár pedig az elnöki modellt vesszük alapul a kettőnek konzisztensnek kell lenni. Az alap és a felépítmény viszonyrendszerében az lenne a természetes, hogy egy elnöki modell kialakításakor az ahhoz megfelelő elnöki eszközöket (így elnöki vétót) rendelünk. Ahogyan azonban ezt fent is utaltunk rá: a politikai-történelmi helyzet ezt gyakran felülírja, s egy-egy intézmény köré építenek modellt. Azonban ez nem eredményezheti azt, hogy a végtére is kialakult modellben inkonzisztens elemek maradjanak. A következőkben a hazai elnöki vétó kapcsán felmerülő inkoherenciákat és inkonzisztenciákat elemezzük egy nemzetközi vonatkoztatási-rendszerben.

Értékelési szempontok

Az egyes államok köztársasági elnöki modelljeinek és az azokban szabályozott elnök vétó intézményének a kapcsolata szempontjából a fő értékelési szempont az volt, hogy az adott elnöki vétó adekvát-e az adott elnöki modellben: vagyis, hogy az elnök a modellnek megfelelő vétójoggal rendelkezik-e. Ebben a kiindulási pontot az adta, hogy a prezidenciális rendszerekben a leginkább elfogadható intézmény a széleskörű politikai vétó. Nem célszerű, hogy egy reprezentatív államfő ilyen típusú (primer politikai döntést igénylő) vétójoggal bírjon: ebben az esetben ugyanis az aktuálpolitikai csatározások felszámolhatják az elnök reputációját. Az prezidenciális rendszerekben ez a veszély azért nem fenyeget, mert itt az elnök amúgy is elsődleges politikai aktor, a reprezentatív modellben azonban az elnök legtöbbször a politikai csatározások felett áll, „megtestesítve a nemzet egységét” (ezzel azonban nem vitatjuk azt, hogy az elnök önálló politikai szereplő). Így elmondható, hogy az erős politikai vétó inadekvát egy gyenge elnökhöz.[3] A politikai vétó szabályozása értékelésének másik oldala a politikai vétó blokkolásának módja: a politikai vétó intézményét negligálja, ha a visszaküldött jogszabályt a jogalkotó szerv nem minősített többséggel is elfogadhatja ismét. Az alkotmányossági vétó – amely egy előzetes normakontroll – mindegyik elnöki modellhez adekvátnak tűnik, hiszen a politikai szempontok nem jelennek meg egy-egy alkotmányellenesnek vélt rendelkezés értékelése terén – legalábbis nem elsődlegesek.

Az elnöki modell és vétó intézménye nálunk más nemzeteknél

USA

Az amerikai elnöki rendszer prezidenciális modellt követ. Az elnök a végrehajtó hatalom birtokosa, a kormány feje. A Képviselőház és a Szenátus által elfogadott minden törvényjavaslatot mielőtt az törvényerőre emelkednék, az Egyesült Államok elnöke elé kell terjeszteni; az Elnök, egyetértése esetén, azt aláírja, ellenkező esetben ellenvetéseivel együtt visszaküldi a Kongresszus ama Házának, mely a törvényjavaslatot kezdeményezte; e Ház az ellenvetéseket részletesen feltünteti naplójában és hozzálát a törvényjavaslat újbóli tárgyalásához. Amennyiben az új tárgyalás után a Ház kétharmada elfogadja a törvényjavaslatot, azt az ellenvetésekkel együtt a Kongresszus másik Házának kell megküldeni, amely azt hasonló módon új tárgyalás alá veszi; ez utóbbi Ház tagjainak kétharmada által történt elfogadás esetén az törvényerőre emelkedik. Amennyiben valamely törvényjavaslatot az elnök az eléje terjesztéstől számított 10 napon belül (vasárnap kivételével) nem küldi vissza, az ugyanolyan módon törvényerőre emelkedik, mintha aláírta volna, kivéve, ha a Kongresszus elnapolása miatt a visszaküldés nem lehetséges, mely esetben az nem emelkedik törvényerőre. Az elnöknek nem rendelkezik alkotmányossági vétóval. A vétó intézményének szabályozás adekvát az elnöki modellhez, részletesen kidolgozott a politikai vétó blokkolásának szabályrendszere.

Ausztria

Az elnök közvetlen választása ellenére egy viszonylag gyenge (szimbolikus), a kancellár és a kormány által (a javaslatok és az ellenjegyzés által) dominált elnöki modellel. Az elnöknek nem rendelkezik politikai vétóval. Az elnöknek nem rendelkezik alkotmányossági vétóval. A vétó intézményének szabályozás adekvát az elnöki modellhez.

Németország

A német szövetségi elnök szimbolikus pozíciót tölt be. Az alkotmány tehát nem biztosít az elnök számára önálló jogi mozgásteret, mérlegelési lehetőséget. A német szövetségi elnök nem rendelkezik politikai vétóval és alkotmányossági vétóval. A vétó intézményének szabályozás adekvát az elnöki modellhez.

Franciaország

A prezidenciális elnöki hatalom széleskörű jogosítványokban képeződik le a francia alkotmányban. Az köztársasági elnök, aki egyben a Minisztertanács elnöke széleskörű jogosítványokkal rendelkezik, a végreható hatalom részese. A köztársasági elnök kihirdeti a törvényeket a végelegesen elfogadott törvény kormánynak történő megküldését követő 15 napon belül. E határidő lejártát megelőzően felkérheti a parlamentet a törvény egésze vagy bizonyos cikkei újratárgyalására. Az ismételt tárgyalást nem lehet megtagadni. A köztársasági elnök, a miniszterelnök, a Nemzetgyűlés elnöke, a Szenátus elnöke, 60 nemzetgyűlési képviselő vagy 60 szenátor a törvényeket – alkotmányosságuk véleményezése végett – kihirdetésük előtt az Alkotmánytanács elé terjesztheti. Az Alkotmánytanácsnak egy hónapon belül határozatot kell hoznia, a kormány kérelmére azonban, sürgősség esetén ez a határidő 8 napra csökkenthető. Ebben az esetben az Alkotmánytanácshoz történő előterjesztés meghosszabbítja a kihirdetésre megállapított határidőt. Az Alkotmánytanács által alkotmányellenesnek nyilvánított rendelkezést nem lehet sem kihirdetni, sem alkalmazni. A vétó intézményének szabályozás adekvát az elnöki modellhez.

Lengyelország

A végrehajtó hatalom duális jellegű, azt a minisztertanács (kormány) és a köztársasági elnök közösen gyakorolja. Egy középerős elnöki modellel állunk szemben, amely státuszt a közvetlen elnökválasztás legitimál. Erős vétójoggal bír az elnök. Politikai vétóval bír az elnök. A politikai vétót a szejm 3/5-ös többségű szavazattal háríthatja el. A alkotmányossági vétóval is rendelkezik az elnök. A két vétó egyszeri és nem kombinálható. A vétó intézményének szabályozás adekvát az elnöki modellhez.

Csehország

A végrehajtó hatalom duális jellegű, vagyis azt a köztársasági elnök és a kormány közösen gyakorolja. Az elnök szimbolikusan az állam feje, akit a parlament két háza együttes ülésén választ (közvetlen választás). Az elnök egyik legfontosabb jogosítványa a politikai vétó, amelynek keretében visszaküldési joga van, amelyet 15 napon belül gyakorolhat, a kézhezvételtől számítva. Az alkotmányerejű törvényekre ezen rendelkezések nem alkalmazhatóak. kivételével. Az elnöki vétó az alsóházi újraszavazás során abszolút többséggel szavazható le. Rendelkezik az elnök alkotmányossági vétóval is, azaz az alkotmánnyal ellentétes tartalmú törvényeket elküldheti felülvizsgálatra az alkotmánybírósághoz. A vétó intézményének szabályozás nem minden téren felel meg a reprezentatív elnöki modellnek, hiszen a széleskörű politikai vétó alkalmazása az erős elnök attribútuma.

Szlovákia

A végrehajtó hatalom duális jellegű. A köztársasági elnök az állam feje, képviseli a szlovák államot külső és belső kapcsolataiban, az alkotmányos szervek normális működését biztosítja. Az elnöki modell reprezentatív mintát követ. A vétóval kapcsolatos jogkörei közé tartozik, hogy bármelyik törvényt visszaküldheti. Ha az elnöki vétót a Nemzeti Tanács elutasítja, és a köztársasági elnök az újból megküldött törvényt nem írja alá, akkor a törvény az ő aláírása nélkül is kihirdetésre kerül. Az elnöki vétóról történő szavazáshoz a képviselők abszolút többségének szavazatára van szükség. Az államfő a Nemzeti Tanács hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződés alkotmányosságának megítélése iránt az alkotmánybírósághoz fordulhat, valamint a népszavazás kihirdetése előtt az alkotmánybíróság véleményét kikérheti a kezdeményezés alkotmányosságáról. A vétó intézményének szabályozás nem minden téren felel meg a reprezentatív elnöki modellnek, hiszen a széleskörű politikai vétó alkalmazása az erős elnök attribútuma.

Magyarország

A magyar köztársasági elnök egyértelműen a reprezentatív elnöki modell megtestesítője, jogköre az aktuálpolitikai, kierőszakolt megegyezések miatt azonban inkoherens elemekkel terhelt. Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt annak kézhezvételétől számított tizenöt napon - az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon – belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek. Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által ezt követően megküldött törvényt a köztársasági elnök köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni. A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt a politikai vétó esetében szabályozott határidők szerint véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja. Ha az Alkotmánybíróság - soron kívüli eljárásban - az alkotmányellenességet megállapítja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni. A vétó intézményének szabályozás nem minden téren felel meg a reprezentatív elnöki modellnek, hiszen a széleskörű politikai vétó alkalmazása az erős elnök attribútuma.  Szintén problémát jelent, sőt a politikai vétó esetében az intézmény teljes elszíntelenítéséhez vezet, hogy a parlament nem minősített többséggel írhatja felül az elnöki vétót.

Inkoherencia és inkonzisztencia – elnöki gyakorlat

A politikai vétóval[4] szemben egy alkotmányjogi és egy politológiai érvelés hozható fel. A fentiek alapján láthatjuk, hogy az európai és transzatlanti tendenciákkal szembemenve a hazai alkotmányos szabályozás egy reprezentatív elnöki modellben helyezett el egy olyan politikai vétói intézményt, amely sokkal inkább az elnöki modell sajátja (ezt nevezhetjük alkotmányos inkoherenciának). Ez több (egymással egyébként összefüggő) okkal is magyarázható. Egyrészt az elnöki modell tekintetében kibontakozó vitát lezáró politikai kényszerkompromisszum, másrészt pedig az 1946. évi szabályozás változatlan átvétele. A politikai vétó intézményének inadekvát voltát súlyosbítja, hogy maga az intézményi mechanizmus kódolása is helytelen: a politikai vétó bár szabályozva van az Alkotmányban, de súlytalanná teszi, hogy a parlament nem minősített többséggel hoz döntést a visszaküldött törvényt illetően (ez alkotmányos inkonzisztencia).

A politikai vétó intézményével szemben a fenti alkotmányossági inkoherencián túl felvethető tehát egy politológiai szempont is. A politikai vétó tipikusan az az intézmény, amely közel viszi az elnököt a politizáláshoz. Bár nem lehet tagadni azt, hogy a köztársasági elnök politikai aktor, politikai döntéseket hoz, nyilatkozatokat tesz, de a jogrendszerünk által meghatározott (az „alapító atyák” kompromisszumaként létrehozott) reprezentatív elnöknek „ki kell fejeznie a nemzet egységét”. A politikai vétó alkalmazása során meghozott primer politikai döntés önmagában azonban mégsem lehetne elég ok arra, hogy politológiai szempontú kritikát fogalmazzunk meg. Azonban az által, hogy a politikai vétót a parlament blokkolni képes a köztársasági elnök (aktuál)politikai viták kereszttüzébe kerülhet, így pedig sérülhet az elnöki intézmény alkotmányos tartalma. A helyzetet súlyosbítja az alkotmányos inkonzisztencia, hiszen (szintén szembemenve az európai és transzatlanti tendenciákkal) nem minősített többség dönt az elnöki vétó kérdésében (ez valamelyest csökkentené az elnöki vétó esetleges eredménytelensége esetén előálló elnöki kudarcot).

Az intézményt valódi tartalommal a mindenkori köztársasági elnöki gyakorlat, az elnöki habitus tölti ki. Göncz Árpád 2, Mádl Ferenc 5, míg Sólyom László eddig 13 alkalommal élt politikai vétóval. Ebből is látszik, hogy az elnök szerepfelfogása, aktivizmusa határozza meg az inkoherens alkotmányos szabályozást. Az elnök politikai megnyilvánulásának, az elnök politikai üzenetének is tekinthető a politikai vétó. Azonban ez a megnyilvánulás nem pártpolitikai, hanem – lévén az elnök önálló politikai szereplő – a köztársasági elnök saját véleménye. A köztársasági elnökök eddig nem sokszor kerültek politikailag „kellemetlen helyzetbe” a sikertelen politikai vétó miatt.[5] A számok alakulásából azonban az is látszik, hogy az elnökök egyre inkább igyekeznek kihasználni a rendelkezésükre álló teret: politikai és alkotmányos ars poeticájukat kifejezésre juttatva. Az alkotmányos-politológiai inkoherenciák azonban az elnöki intézménynek az aktuálpolitika malmai közötti devalválódásához vezethetnek.

Jelen írás az MPK elnöki vétó intézményével foglalkozó tanulmányának kivonata, amelyek lezárására 2008. januárjában került sor.



[1] Lásd az Alkotmánybíróság vonatkozó határozatait [48/1991 (IX.26), 8/1992 (I.30.), 36/1992 (VI.10) AB h.]

[2] Ez alatt az adott jogrendszerben a normakontrollt ellátó szervet kell érteni.

[3] Meg kell jegyezni, hogy a gyenge elnöknek éppen a politikai vétó jelenti az egyik kitörési pontot a politikai aktorként való megnyilvánuláshoz.

[4] A továbbiakban a megjegyzéseket a politikai vétó tekintetében kell érteni, mert az alkotmányossági vétó intézménye (in abstracto) és hazai szabályozása (in concreto) is megfelel a magyar elnöki modellnek.

[5] Amikor Mádl Ferenc vétóját „leszavazta” a parlament, az Alkotmánybíróságtól kért alkotmányértelmezéssel igyekezett „elégtételt venni”.

Antal Attila
Címkék:
  • Budapest felett az ég
    Visszajöttek, akik annyira hiányoztak, visszajöttek, akikért megint rajongunk. Gyurcsány és az SZDSZ.
  • Újra kell tanulnunk a demokráciát
    A „létező demokrácia” részének kell tekintenünk az idegen titkosszolgálatok videókészítését és az időzített nyilvánosságra hozást. A külföldi tőzsdespekulánsok kampányfinanszírozó tevékenységét. A külföldi propagandaközpontok itthoni buzgólkodását.
MTI Hírfelhasználó