A Fidesz-KDNP élt a kétharmaddal
Nézőpont Intézet: A 73 kétharmados többséget igénylő szabályozási tárgykörből 42-höz nyúlt hozzá eddig a kormány parlamenti többsége.
2011. február 25. 14:22

Széleskörűen használta tehát a kétharmad adta lehetőséget a Fidesz-KDNP, amely egyedül rendelkezik ekkora felhatalmazással – a rendszerváltás utáni magyar politikában példátlan módon. Kétharmados módosítások történtek a kormányszerkezet, illetve a közigazgatás területén, átalakultak a politikai intézmények, változott az Alkotmánybíróság és az igazságszolgáltatás szabályozása, gazdasági, pénzügyi jellegű törvények módosultak, létrejött az új médiaszabályozás, valamint szimbolikus döntések sora született.

A „kimaradt” tárgykörök egyrészt az extrém helyzetekre vonatkoznak (pl. hadiállapot kinyilvánítása, a köztársasági elnök felelősségre vonásának megindítása), ugyanakkor maradtak még „kiaknázatlan” területek (pl. Házszabály, népszavazás intézménye), vagy további adósságok (pártfinanszírozás). A lényegi tárgyköröket, valamint a személyi döntéseket tekintve azonban maximálisan élt az óriási felhatalmazással a kormánypárt, és közben meg is tartotta kétharmados támogatottságát.

- A kormánypártok kétharmados „aktivitása rátája” 58%

- Alkotmányba iktatták a miniszterelnök-helyettes pozícióját; a minősített többséget igénylő módosításoknak köszönhetően kiszélesedett a Belügyminisztérium hatásköre; új jogalkotási törvény született

- Átalakult az önkormányzati választási rendszer, a jövőre vonatkozóan csökkentették a parlamenti képviselők számát

- Az Alkotmánybíróság hatáskörét szűkítették; kétharmados szabályozási tárgykörbe emelték az ügyészséggel kapcsolatos jogszabályokat; a bírósági eljárásokat „gyorsító” csomagot fogadtak el és növelték az OIT elnökének jogköreit

- Megalakult a Nemzeti Adó és Vámhivatal; újjáalakult a PSZÁF – elnökének jogköre kiszélesedett

- Veszélyhelyzetben a gyors és hatékony állami reagálás lehetőségének megteremtése (lex Mal);  „különmértékű” adóztatás alkotmányos alapjainak megteremtése; sztrájktörvény módosítása

- A médiaszabályozás területén új, konvergens hatóság felállítása

– új médiaalkotmány és médiatörvény

- Kedvezményes honosítás lehetőségeinek megteremtése; közjogi méltóságok juttatásainak csökkentése; tartalékos haderő felállítása

Ami a módosítások tartalmát és célját illeti, azok elsősorban a mozgástér bővítésére, a minősített többség hiányában eddig működési zavarokkal küzdő intézmények szabályozására irányultak – nem mellékesen a saját politikai érdek érvényesítése mellett. Minden kormányzó erő törekszik ugyanis a kormányzati kompetencia erősítésére, a mozgásterét akadályozó korlátok leépítésére, ám most erre kétharmados többsége van a hatalmon levőknek. A kormányzati kompetencia erősítése a kormány szerkezetének átalakításával kezdődött, majd a Fidesz kétharmados többségét kihasználva komoly intézményi, személyi, gazdasági változtatásokba fogott. Tette mindezt a működőképesség javítása, gazdaságpolitikája végig vitele, vagy a személyi döntések során a politikai lojalitás érvényesítése szempontjából.

Az európai viszonylatban is ritka, nem nagykoalíció által birtokolt kétharmados többség óriási elvárásokat támasztott a Fidesz-kormánnyal szemben, hiszen amit korábban ennek hiányában nem lehetett megtenni, vagy a konszenzus hiányára hivatkozva nem tettek meg, arra most a kétharmad birtokában egyedül képes a kormány. A korábbi adósságok (ld. médiatörvény) rendezése így alapkövetelménnyé vált, miközben persze a hosszú távú berendezkedés lehetősége is motiválta a Fideszt a döntések során. A kétharmad ugyanakkor önmagában nem a siker kulcsa. Mivel a kormányoldal egysége nem magától értetődő és egy ekkora frakció összetartása komoly feladat, így érthető a sietség, hogy még a ciklus elején fogott hozzá a komoly változtatásokhoz a kormány. Mindezek közepette azonban alig változott a Fidesz társadalmi támogatottsága, a kétharmados felhatalmazást jó eséllyel most is megkapná.

Kormányszerkezet és közigazgatás

Az új, integrált minisztériumi rendszerre történő áttéréssel párhuzamosan a kormányfő stratégiai-döntéshozó pozíciójának kiemelésére a kétharmados többség Alkotmányba iktatta a miniszterelnök-helyettes pozícióját. Az egyik ilyen tisztséget ellátó miniszter szakterületén lényeges, szintén minősített többséget igénylő változások történtek: a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium javaslatára először az Országgyűlés megszüntette a fennálló alkotmánysértő állapotot, és visszaállította a megyei közigazgatási hivatalok önkormányzatok feletti törvényességi felügyeleti jogkörét. Ezek után a közigazgatási reform újabb lépéseként felálltak a kormányhivatalok. Az ezeket politikailag vezető kormánymegbízott jogállását azonban egy alkotmánymódosítással oly módon szabályozták, hogy a tisztséget ellátó országgyűlési képviselői helyét megtarthatja.

A kétharmados döntéseket „igénylő” minisztériumi átalakítások közül kiemelkedik a visszaállított Belügyminisztérium átszervezése, melyet a hatáskörbővítés és a döntéshozatal központosítása jellemez. Az egyes nemzetbiztonsági szervek (Alkotmányvédelmi Hivatal, Nemzetbiztonsági Szakszolgálat) irányítását újra átvevő tárca az általános rendőrségi feladatok koordinálása mellett nyár óta ellátja a terrorelhárítás és valamennyi rendvédelmi szerv belső bűnmegelőzési-bűnfelderítési feladatait is. Az utóbbi funkciókat összefogó Nemzeti Védelmi Szolgálat (NVSZ) jogköre közvetlenül kiterjed az AH-ra és az NBSz-re – melyeknek korábban „saját” belső ellenőrzése volt. A közigazgatás működését érintő jogtechnikai döntések közül kiemelkedik a jogalkotás újraszabályozása: úgy alkotmányi, mind jogszabályi szinten. Utóbbinál nem csak új jogalkotási törvényt fogadott el az Országgyűlés, hanem külön törvényben szabályozta a jogalkotás során lefolytatandó társadalmi egyeztetés szabályait is.

Intézményi átalakítások

Nem csupán gesztusértékű, hanem koncepcionális átalakítás zajlott le a választási rendszer területén is. A jelképes módosítások (kampányidőszak- és csend rövidítése) mellett lényegi változások történtek: a választáshoz igazították az Országos Választási Bizottság mandátumát, korlátozták a hon- és rendvédelmi dolgozók passzív választójogát, de általános politikai tevékenységét is. Milliárdos spórolást valójában nem hozó, azonban évtizedes választási ígéret valóra váltása volt az Országgyűlés, valamint az önkormányzati képviselő-testületek, közgyűlések létszámának csökkentése. Előbbi megteremtette az új választási törvény elfogadásának kényszerét, utóbbi pedig az önkormányzati választási rendszer Fidesz számára előnyös módosítását hozta magával, hiszen a rendszert az egyszerű többséggel is megnyerhető egyéni mandátumok irányába tolta el a 10 ezer fő feletti településeken.

De nem csak a helyhatóságok választási rendszere, hanem hatásköre is jelentősen átalakult. Egyrészről – főleg a polgármesterrel szemben – általánosságban bővültek a képviselő-testületek jogkörei: több „külsős” alpolgármester és aljegyző kinevezésére nyílik ezentúl lehetőségük, valamint kizárólagos hatáskörükbe tartozik az önkormányzat éven túli hitelfelvételéről szóló döntés is. A közösség érdekében történő gazdasági érdekérvényesítés racionalizálásának sorába tartozik az a döntés is, miszerint közterületi parkolási szolgáltatást ezentúl csak az önkormányzat nyújthat. A parlamenti Fidesz-KDNP kétharmad pénzügyi fékeket igyekezett a rendszerbe építeni: hitelfelvételhez immáron kötelező könyvvizsgálót megbízni, valamint az Állami Számvevőszéknek nem csak a közpénzfelhasználásra, hanem a teljes vagyongazdálkodás ellenőrzésre is kiterjedő hatáskört kapott.

Alkotmánybíróság és igazságszolgáltatás

Az Alkotmánybíróság sokat kritizált hatáskörelvonása egyértelműen a kormány gazdaságpolitikai törekvéseinek elősegítését, pontosabban azok „bebiztosítását” szolgálta. Ahogy a törvényhozásban többséggel rendelkező politikai erő primátusa került előtérbe a paritásos elvvel szemben az alkotmánybírák jelölési folyamatának megváltoztatása során is, mivel ellenkező esetben az ellenzék blokkolhatta volna a testület teljes létszámra való feltöltését.

Az igazságszolgáltatás egyes ágaiban kézzelfogható törvényalkotói tendenciaként az ügyteher-csökkentésre és az eljárások gyorsítására irányuló jogszabály-módosítások emelhetőek ki. Az ügyészség szervezetrendszerét bár számos, minősített többséget igénylő döntés érintette, modellváltásról – azaz a vádhatóság miniszter alá rendeléséről – nem beszélhetünk. Az azonban tény, hogy ezen a területen is a mindenkori országgyűlési minősített többség akarata kerül(het) előtérbe a módosítások után: a változásoknak köszönhetően nem csak a Legfőbb Ügyész megválasztása igényel kétharmados többséget immáron, hanem minden, az ügyészségről és az ügyészek szolgálati jogviszonyáról szóló törvény is. Ez egyrészről értelmezhető természetesen a Fidesz-KDNP mozgástérbővítéseként, azonban leszögezendő, hogy a tudományos szakirodalom az egyes közjogi tisztségek megválasztásának minél nagyobb szavazati arányhoz kötését a függetlenség jeleként értékeli (ettől függetlenül a módosítások lényeges eleme, hogy a következő Legfőbb Ügyész megválasztásának megakadályozása és a jelenlegi pozícióban tartása már „egyharmad plusz egy” szavazattal is elérhető lesz). A kisértékű lopások és általában a bűnözés elleni hatékonyabb fellépéssel (közbiztonsági csomag) függ össze, hogy év eleje óta már nem csak az ügyész, de az ügyészségi titkár is eljárhat vádhatóságként.

Ezzel párhuzamosan a helyi bíróságokon külön törvényben meghatározott esetekben már bírósági titkár is lefolytathatja a tárgyalásokat. A decemberi „gyorsítócsomag” ezen túlmenően kifejezetten a bírósági eljárások ügymenetének gyorsítását vette célpontba, s jelentékeny mértékben megnövelte az OIT elnökének hatáskörét – azonban a ’97-es bírósági reformhoz hasonló léptékű változtatást nem tartalmazott.

Gazdaság, pénzügyek, költségvetés

Az állami pénzügyekkel, ill. az állam piacszabályozó szerepének újraalkotásával kapcsolatban is több olyan döntés született, mely kétharmados többség nélkül elképzelhetetlen lett volna. Az intézményrendszer területén felállt az APEH és a pénzügyőrség feladatait „összeolvasztó” Nemzeti Adó- és Vámhivatal, valamint „újjálakult” a PSZÁF is – az azt vezető elnök jelentős hatáskörbővítésével. A felügyeleti elnök rendeletalkotási jogának következtében a szervezet az Alkotmány külön fejezetében került szabályozásra; emellett az elnök jogkörei kiegészültek: adat minősítésére és diplomata-útlevélre jogosult, személye nemzetbiztonsági értelemben védelem alá esik.

A kétharmados törvényhozásnak köszönhetően azonban nem csak az állam piacszabályozó-ellenőrző, hanem közvetlen, ámde kivételes gazdaságbeavatkozó jogkörei is bővültek. A „lex Mal” értelmében (csak és kizárólag az Alkotmány szerinti veszélyhelyzetben) gazdálkodó szervezet működése állami felügyelet alá vonható. Talán ezen intézkedésnél is nagyobb visszhangot váltott ki a magas végkielégítéseket különadóval sújtó rendelkezések alkotmányellenessé minősítése. Azonban azoknak éppen az az – utóbb módosított – alkotmánybekezdés ágyazott meg, melyet a kétharmados többség szavazott meg majd írt – immáron megfelelően – újra. Fentieken kívül sor került az évtizedek óta kárhoztatott sztrájktörvény módosítására is – nem meglepő módon nem a baloldali szakszervezetek, hanem a lakosságot alapvetően érintő szolgáltatást végző cégek (nem utolsósorban az önkormányzatok és maga az állam) érdekeinek megfelelően. A továbbiakban jogellenes az a sztrájk, amely a még elégséges szolgáltatás biztosítását figyelmen kívül hagyja.

Médiaszabályozás

A minősített többség birtokában a Fidesz-KDNP 2010 nyarán először az Alkotmány vonatkozó részét módosította a „közszolgálatiság” alaptörvénybe iktatásával, majd az akkor még hatályos „régi médiatörvény” átírásával létrehozta a média és hírközlés területét felügyelő új, konvergens hatóságot, az NMHH-t, ill. azon belül a Médiatanácsot. Átalakult a közszolgálati média is: a közmédiumokkal kapcsolatos tulajdonosi jogokat az egységes Közszolgálati Közalapítvány gyakorolja, míg az e területen dolgozók munkáltatói jogai, ill. a közmédiumoknak szánt költségvetési összegek feletti döntési jog átkerült a Műsorszolgáltatás Támogató és Vagyonkezelő Alaphoz. Az őszi, szintén kétharmadot igénylő személyi kinevezések mellett novemberben elfogadta az Országgyűlés az ún. „médiaalkotmányt”, majd decemberben a „médiatörvényt”. A folyamatot itt is egy alkotmánymódosítás „egészítette ki”: az NMHH-t és az elnök rendeletalkotási jogát az alaptörvénybe iktatták, mely kiemelten a frekvenciapályázatok szempontjából fontos.

Szimbolikus döntések

A szimbolikus döntések közül legfontosabbnak a határon túli magyarokra vonatkozó kedvezményes honosítás feltételeinek megteremtése tekinthető – ez a kormánypártok régi ígérete volt, a módosítás kihirdetésének időpontja (2010. június 1.) mutatja, hogy a témát már a kormányalakítás után nem sokkal napirendre vette az Országgyűlés. E, szimbolikus döntések közé sorolható még a közjogi méltóságok tiszteletdíjának csökkentése, a tartalékos haderő felállítására vonatkozó törvénymódosítás, valamint a két elfogadott politikai nyilatkozat (A Nemzeti Együttműködésről; A kötelező magánnyugdíj-pénztári tagok védelméről) is.

Személyi döntések

A kétharmados többséget igénylő személyi döntések esetében (köztársasági elnök, legfőbb ügyész, alkotmánybírók, Állami Számvevőszék-elnök, Médiatanács tagok, Független Rendészeti Panaszbizottság tagja megválasztása) nem meglepő módon kirajzolódik az egyes pozíciók „elfoglalásának” szándéka. A politikai lojalitás, mint fő szempont érvényesítése minden kormány estében megjelenik a személyi döntéseknél, ezúttal ehhez a kétharmados többség is rendelkezésére áll a hatalmon levőknek.

Módszertan:

A minősített többséget igénylő szabályozási tárgyköröket az mkogy.hu oldalon található felsorolás alapján vizsgáltuk. Két összefoglaló táblázat készült, az egyikben feltüntettük, hogy az összes kétharmados tárgykörből hány esetében történt módosítás, a másik azt mutatja, mi volt a lényege ezeknek a változásoknak, és milyen politikai relevanciával bírnak. Tehát egy mennyiségi és egy minőségi vizsgálatot foglal össze a két mellékelt táblázat. A vonatkozó jogszabály-módosításokat az egyes szabályozási tárgykörök szerint, részterületekre lebontva tartalmazza a második számú táblázat. Ezt követően csoportosítottuk a módosításokat (kiegészítve a személyi döntésekkel) az elemzés második részében a szerint, hogy azok mire irányultak, és jeleztük a változtatások politikai célját.

nezopontintezet.hu